农村养老的历史以及制度变迁

正确理解和准确把握中国农村养老制度的历史变迁规律,对研究当前我国农村养老问题的一个重要前提和基础。

一、新中国成立以前的农村养老制度发展历史

中国的养老文化自古传承。早在母系社会,老人就受到氏族成员的尊敬。古代典籍记载 “人不独亲其亲,不独子其子;使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者皆有所养。”养老保障制度和体系已体现。 在先秦时期, 以孔子为代表的思想家又提出的诸如 “仁、 义、 礼、 智、信、 忠、 孝” 等伦理思想对中国古代养老制度的建立产生了重要的影响。苏保忠等认为中国各个朝代都有自己的养老礼仪和制度,并可将内容见于典籍的归纳为几点:1、设专职官员负责养老事务2、对鳏寡孤独者进行特殊照顾3、设立机构,以养鳏寡孤独者4、 赐予爵位、 官衔, 使之地位显赫5、赏赐物质, 改善老人生活条件6、推行“给侍”制度, 优待照料老人7、行乡饮酒礼,以明长幼之序8、实施刑律优免,给老人宽宥待遇等。

总的来讲,这一时期,家庭养老一直是农村养老的主要方式,宗族养老为辅,国家所占比重很小。养老的保障仅限于基本生活保障,水平较低。基本不涉及老年人精神和感情。养老观念就是传统的孝道文化,不存在养老服务的意识。这与封建社会长期推崇的孝道文化密不可分,也是我国传统文化带来的影响,而且至今也在发挥着作用,影响着当代人的养老观念。

二、新中国成立后我国农村养老制度发展过程

1.改革开放之前我国的养老保障制度

新中国成立之后到改革开放之前我国实施的是计划经济体制,在整个计划经济时期,农村的养老社会保障制度安排不尽人意。农村居民所享受的社会保障少的可怜,几乎可以说是没有社会保障。在这一时期,面向农村的社会保障制度安排主要有三项:农村“五保”供养制度、农村合作医疗制度、农村社会救助制度。

(1)农村“五保”供养制度

农村“五保”供养制度开始于新中国成立初期,作为新中国成立以后面向农村人口的一项具有代表性的社会保障制度安排。它的保障对象仅限于农村中无依无靠、无生活来源、无劳动能力的残疾人、老年人和孤儿等特殊群体。它实际上是对农村中缺乏或丧失劳动能力、没有生活来源的老、弱、孤、残疾人员,由乡村两级组织负责向其提供保吃、保穿、保住、保医和保教帮助的一种带有救助性质的集体福利制度,而不是一个面向农村所有老年和贫困人口的普遍保障制度。

(2)农村合作医疗制度

在整个计划经济时期,我国农村的医疗保障就是农村合作医疗制度。该医疗制度,是农村通过集体和个人集资,由合作医疗基金组织和个人按照一定的比例共同负担医疗费用,向农村居民提供低费的医疗保健服务的一种互助救济制度。农村合作医疗制度的全面实行,在很大程度上改变了农村老人缺医少药的困境,提高了农村老年人的健康水平。从另一个角度上讲,这也是农村养老制度的发展。不幸的是,20世纪70年代末期以后,随着家庭联产承包责任制的推行和集体经济的衰落,农村合作医疗制度遭到破坏并迅速衰落。

(3)农村社会救助制度

新中国成立初期,由于战乱和自然灾害,经济崩溃,社会经济面临着严峻的形式。政府制定了一系列的救济方针,开展社会救济,大致为:1.发放救济款和物资。2.组织群众互相救济,开展广泛捐款活动,支援困难群众。3.减免农业税和部分困难群众的公粮,减轻农民负担。

关于农村老年人的养老保障问题,农村养老有家庭养老和集体养老两种方式,政府建立“五保”制度,发展了农村合作医疗制度和农村社会救助制度,农村养老的发展路线为“农村社队集体经济保障为主,国家适当补贴为辅”。大多数文献研究表明。我国农村在计划经济时期没有养老保险。国家没有对农村老年人的生活安全做出制度化的安排和建立相关的保障制度。

总的来看,虽然这段时期国家针对农村的养老问题采取了一定的措施,但是总体的覆盖面窄、 保障水平低。缺乏精神慰藉。计划经济的制约使得个人和市场几乎无法参与提供养老服务, 弱化了传统的家庭养老服务功能。

2.改革开放之后我国的养老保障制度

1978年后 我国开始进入改革开放的新时期,在农村,这种转变突出表现为两个方面:一是计划生育政策的实施;二是家庭联产承包责任制的推行。同时我国农村养老制度也开始从传统型向现代型转变。

随着家庭联产承包责任制在农村地区的实施,全国大部分农村地区依靠集体力量来保障农村老人的基本生活已经显得力不从心。并且随着市场经济的发展,乡镇企业兴起使农村外出务工人数增多,弱化了家庭养老的功能,出现“留守儿童”和“空巢老人”,加上计划生育政策使得家庭规模急剧缩小,中国农村的养老问题日益复杂和严峻。

家庭养老依靠血缘关系和土地保障维系,改革过程中被削弱,老年人不再是家庭的中心,全家同居发展为分居供养或轮流供养。我国传统的养老模式受到了冲击和挑战,农村养老制度进入了变革和探索阶段。

1987年,民政部印发了国务院同意的《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》的通知,各地农村尤其是经济富裕的农村地区加快了包括村、乡和县三级不同层次的社区型社会养老保险制度的探索步伐。

1992年民政部正式出台了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》指出“作为政府的一项社会政策,农村社会养老保险的目的是保障全体农村老年人的基本生活。农村社会养老保险的筹资要从我国农村实际出发以个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持;养老方式坚持社会养老保险与家庭养老相结合;农村各类人员社会养老保险制度一体化;农村社会养老保险实行个人账户、基金预筹、储备积累的模式等。”

截止1998年底,全国已有2123个县和65%的乡镇开展了农村社会保险工作,有8025万农村人口(含乡镇企业职工)参加了农村社会保险。

2002年,党的十六大报告明确指出:“有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”

2008 年我国相关部委发出《关于全面推进居家养老服务工作的意见》 , 吸收国外居家养老服务的经验开始推广这一新型的服务方式,它可弥补因家庭规模缩小及人口流动带来的农村传统养老弱化的问题。

为了解决农村居民日益严重的养老问题,政府于 2009 年开展了新型农村社会养老保险制度( 简称 “新农保” ) 的试点工作。新型农村社会养老保险(简称新农保)是以保障农村居民年老时的基本生活为目的,建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式,养老待遇由社会统筹与个人账户相结合,与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套,由政府组织实施的一项社会养老保险制度,是国家社会保险体系的重要组成部分。

2011 年,国务院印发的 《社会养老服务体系建设规划(2011-2015 年)》 指出“应建立以居家养老为基础、 社区养老为依托、 机构养老为支撑的社会化养老服务体系,预期到 2015 年,基本形成组织健全、 制度完善、 运营良好、 规模适度、 服务优良、 监管到位、 可持续发展的社会养老服务体系。”

2012年,党的十八次代表大会明确提出“要统筹推进城乡社会保障体系建设。强调社会保障是保障人民生活,调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”总之,改革开放以来,我国政府为采取一系列措施和政策来保障人民生活,开始在农村养老中逐步承担责任,提供一定的财政支持并探索尝试建立适合农村的养老模式。

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